《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》誕生記

　　承載億萬(wàn)農(nóng)民期待，凝聚頂層設(shè)計(jì)匠心與各方民智民力，歷經(jīng)三次審議，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法4月29日由十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)。6月1日，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法正式實(shí)施。自此，三農(nóng)領(lǐng)域固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性、綜合性法律落地生根。

　　鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法聚焦增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平、提升農(nóng)村文明程度等核心任務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)、總方針、總要求作出明確規(guī)定，把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須遵循的重要原則、重要制度、重要機(jī)制固定下來(lái)，闡明鄉(xiāng)村振興往哪走、怎么走、跟誰(shuí)走等重大問(wèn)題，成為當(dāng)之無(wú)愧的三農(nóng)法治重器。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)唐仁健表示，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法與2018年中央一號(hào)文件、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例，共同構(gòu)成實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”，而且是“頂梁柱”，必將更好地發(fā)揮法律的規(guī)范、引領(lǐng)和推動(dòng)作用，持之以恒、馳而不息促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，確保黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署不折不扣貫徹落實(shí)。

　　充分凝聚立法智慧，方能鑄就重器良法?；仡?quán)l(xiāng)村振興促進(jìn)法的制定過(guò)程，立法機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法、民主立法。在起草過(guò)程中，黨中央和國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)積極參與，群策群力，多次召開(kāi)各種層次的座談會(huì)，充分討論交流，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，反復(fù)研究論證，不斷修改完善，并深入地方調(diào)研，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用，先后書(shū)面征求500多位全國(guó)人大代表意見(jiàn)，最終成就這部反映民意、集中民智、凝聚民力的重器良法。

　　群策群力

　　黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，中央進(jìn)行一系列部署，特別是在2017年的中央農(nóng)村工作會(huì)議和2018年的中央一號(hào)文件中都明確提出，要制定鄉(xiāng)村振興法。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議后，中央把牽頭制定這部法律的責(zé)任落實(shí)到全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)進(jìn)行一系列調(diào)查研究，向全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)之后，征求各方意見(jiàn)，也征得中央同意，最后明確這部法律名稱(chēng)為鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法。

　　自2018年9月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)繪就五年立法規(guī)劃藍(lán)圖以來(lái)，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的立法工作一直牽動(dòng)社會(huì)關(guān)注。鄉(xiāng)村振興涉及范圍廣、立法難度高，如何甄別和提煉問(wèn)題，選擇適合通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容，實(shí)實(shí)在在考驗(yàn)立法智慧。

　　2019年1月，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)牽頭組織國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部等成立鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文擔(dān)任組長(zhǎng)，時(shí)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊為領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任起草工作小組組長(zhǎng)，相關(guān)處室參加工作小組。

　　2019年3月，陳錫文接受采訪時(shí)表示，由全國(guó)人大常委會(huì)制定的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，將是一部有關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)融合的上位法。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要真刀真槍、真金白銀地干，這就需要依靠法律來(lái)保障。

　　2019年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在江西省南昌市召開(kāi)鄉(xiāng)村振興立法工作座談會(huì)。來(lái)自全國(guó)各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村法規(guī)系統(tǒng)的與會(huì)代表見(jiàn)仁見(jiàn)智、各抒己見(jiàn)，呼吁進(jìn)一步明確、細(xì)化依法護(hù)航鄉(xiāng)村振興的具體內(nèi)容，明確需要通過(guò)法律規(guī)定鄉(xiāng)村振興最低限度必須做成什么樣，明確必須依法保障鄉(xiāng)村有人振興、有地務(wù)農(nóng)、有錢(qián)發(fā)展。

　　2019年12月，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法起草領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)會(huì)議，對(duì)法律草案初稿進(jìn)行審議討論并完善。隨后的全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)全體會(huì)議審議并原則通過(guò)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案。

　　2020年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就司法部轉(zhuǎn)來(lái)的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案(征求意見(jiàn)稿)，按照時(shí)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部領(lǐng)導(dǎo)指示要求和有關(guān)司局意見(jiàn)建議，從堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針、增強(qiáng)法律針對(duì)性和約束力方面，形成進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化財(cái)政、金融、用地等有關(guān)扶持措施條款的具體修改建議。

　　千錘百煉

　　2020年6月，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議。陳錫文在作草案說(shuō)明時(shí)表示，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法重點(diǎn)在促進(jìn)，通過(guò)建立健全法律制度和政策措施，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不取代農(nóng)業(yè)法等其他涉農(nóng)法律，與其他涉農(nóng)法律共同構(gòu)成農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律制度體系，在起草過(guò)程中注意處理好與現(xiàn)有涉農(nóng)法律的銜接，同時(shí)也作出一些創(chuàng)新性規(guī)定。

　　會(huì)后，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將草案印發(fā)各省(區(qū)、市)人大、中央有關(guān)部門(mén)和部分全國(guó)人大代表、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、高等院校、研究機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取中央有關(guān)部門(mén)、全國(guó)人大代表、專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)到陜西調(diào)研，聽(tīng)取意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)多次就草案的有關(guān)問(wèn)題與全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部交換意見(jiàn)，共同研究。

　　與此同時(shí)，一審草案全文在中國(guó)人大網(wǎng)公布，面向社會(huì)公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)，我國(guó)擬立法保障鄉(xiāng)村“五大振興”的公共討論頻現(xiàn)。2020年8月，據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)言人臧鐵偉通報(bào)，一個(gè)月的征求意見(jiàn)期里，共收到978名公眾提出的1752條意見(jiàn)，另外收到群眾來(lái)信52件。一些社會(huì)公眾建議草案進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高相關(guān)舉措的針對(duì)性、可操作性等。

　　2020年11月，針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)形成的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案(一審后修改稿)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部再次研究提出修改意見(jiàn)，建議細(xì)化、實(shí)化支持保護(hù)措施，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針落地，遵循村莊發(fā)展規(guī)律，防止村莊規(guī)劃、整治中搞“一刀切”等。

　　2020年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等赴山東青島、濰坊兩地，就鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法進(jìn)行調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取地方人大、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)和有關(guān)專(zhuān)家對(duì)法律草案的意見(jiàn)。同月，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)第131全體會(huì)議審議鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案。

　　2020年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案展開(kāi)二次審議。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，二次審議稿作出主要修改：首先，更充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的目標(biāo)任務(wù)和指導(dǎo)原則，突出黨對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的領(lǐng)導(dǎo)及促進(jìn)鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)遵循的原則;其次，完善鄉(xiāng)村建設(shè)管理、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的內(nèi)容，加強(qiáng)鄉(xiāng)村無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控，嚴(yán)格禁止違法占用耕地建房;再次，增加推進(jìn)節(jié)約糧食，防止和減少糧食浪費(fèi)的規(guī)定。另外，明確要求各級(jí)人民政府采取措施增強(qiáng)脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果等。

　　再三打磨

　　十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議閉幕后，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布草案二次審議稿，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，共收到141人提出的300條意見(jiàn)，另收到群眾來(lái)信11件。意見(jiàn)主要集中在增加防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的規(guī)定、加強(qiáng)鄉(xiāng)村法律服務(wù)、發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用、完善脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度措施等方面。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)還到北京、山東等地調(diào)研，聽(tīng)取地方意見(jiàn)，并多次與有關(guān)方面交換意見(jiàn)，共同研究。

　　2021年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同國(guó)家鄉(xiāng)村振興局與全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)共同研究，根據(jù)中央農(nóng)村工作會(huì)議、2021年中央一號(hào)文件和全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳局長(zhǎng)會(huì)議等精神，對(duì)草案作出進(jìn)一步修改完善，加快推進(jìn)法律制定進(jìn)程。

　　2021年3月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)唐仁健針對(duì)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案(二次審議稿修改稿)，就充實(shí)完善糧食安全戰(zhàn)略、抓好種子和耕地兩個(gè)“要害”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“三品一標(biāo)”、規(guī)范村莊撤并、加強(qiáng)傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)文化保護(hù)等有關(guān)內(nèi)容提出一系列重要修改意見(jiàn)。

　　2021年3月23日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織召開(kāi)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案修改座談會(huì);3月26日，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)全體會(huì)議審議鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案;4月12日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織召開(kāi)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案通過(guò)前評(píng)估會(huì)，邀請(qǐng)部分全國(guó)人大代表、專(zhuān)家學(xué)者、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、基層人民政府、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、村干部和農(nóng)民等方面的代表進(jìn)行評(píng)估。4月20日，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)再次進(jìn)行審議。

　　2021年4月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案展開(kāi)三次審議。根據(jù)各方意見(jiàn)，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案三次審議稿主要修改在于進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)保障國(guó)家糧食安全的重要性，并增加防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”以及保障種子安全等內(nèi)容;在總則中突出鄉(xiāng)村文化振興的內(nèi)容，并增加中國(guó)農(nóng)民豐收節(jié)的規(guī)定;健全支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容;完善對(duì)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)定;充實(shí)支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)容，并嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊;加大對(duì)鄉(xiāng)村振興的支持保障力度，完善鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的規(guī)定等。

　　民主立法

　　堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)扛起立法責(zé)任，制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，是以法律的形式將黨中央有關(guān)鄉(xiāng)村振興的系列重大決策部署制度化，把行之有效的政策措施法定化，將其轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和全社會(huì)行為準(zhǔn)則。這決定了鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法必然以人為本、以糧為天，立足復(fù)興，面向未來(lái)，不僅要為跨越30年的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供長(zhǎng)久制度保障，而且要因應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加速推進(jìn)和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的歷史使命。

　　億萬(wàn)農(nóng)民翹首期待，社會(huì)各界高度關(guān)切，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法制定的臺(tái)前幕后，代表委員提案里、三次分組審議時(shí)、歷次立法調(diào)研間、公開(kāi)征集民意期，開(kāi)門(mén)立法、民主立法的故事屢見(jiàn)不鮮。

　　直到2021年4月27日，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)還在逐條研究全國(guó)人大常委會(huì)組成人員圍繞草案三次審議稿發(fā)表的審議意見(jiàn)，針對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興提出具體修改建議：增加持續(xù)改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件，支持開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育，支持縣鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員參加培訓(xùn)、進(jìn)修，支持醫(yī)師到鄉(xiāng)村普及醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)等規(guī)定;將第四章章名“文化傳承”修改為“文化繁榮”，在有關(guān)條款中增加提倡誠(chéng)實(shí)守信、促進(jìn)男女平等等規(guī)定;增加加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，因地制宜推廣簡(jiǎn)便易行的垃圾分類(lèi)，鼓勵(lì)和支持使用清潔能源、可再生能源等規(guī)定;增加推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平，加強(qiáng)對(duì)殘疾人的關(guān)愛(ài)服務(wù)，保障農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益等規(guī)定;增加規(guī)定，村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督，村莊規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民意愿等。

　　如何確定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的調(diào)整對(duì)象，特別是鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村的范圍，起草過(guò)程中也存在不同看法。對(duì)“鄉(xiāng)村”的定義，草案原本表述為“本法所稱(chēng)鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、村(含行政村、自然村)等”。最終，在充分討論后，頒布的法律中對(duì)“鄉(xiāng)村”的定義表述為“本法所稱(chēng)鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等”。

　　從調(diào)整方法區(qū)分，法律有主體法、行為法、促進(jìn)法等不同類(lèi)型，歷經(jīng)立法調(diào)研和三次審議期間的百家爭(zhēng)鳴，最終明確鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的重心系規(guī)范各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的行為以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，屬于典型的促進(jìn)法類(lèi)型。

　　值得一提的是，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的主體內(nèi)容是明確政府及其部門(mén)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的支持對(duì)象、支持范圍、支持手段、支持措施等制度，在責(zé)任制度的設(shè)定上不同于民法中的民事責(zé)任，也不同于其他行政法中的行政責(zé)任，而是通過(guò)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政管理體制的層級(jí)約束、人民代表大會(huì)的監(jiān)督約束等保障法律的實(shí)施。除為政府及有關(guān)部門(mén)設(shè)定職責(zé)外，還專(zhuān)章規(guī)定監(jiān)督檢查制度，從考核評(píng)價(jià)、評(píng)估、報(bào)告、檢查、監(jiān)督等方面明確責(zé)任追究體系，確保政府及相關(guān)部門(mén)依法履行職責(zé)。法律全文中“政府應(yīng)當(dāng)”的表述出現(xiàn)51次，都是為政府設(shè)定的法定義務(wù)。針對(duì)實(shí)踐中個(gè)別地方政府濫權(quán)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，法律也作出嚴(yán)格的實(shí)體性限制和程序性限制。

　　針對(duì)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法制定，此前社會(huì)各界期待主要圍繞如下領(lǐng)域：重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展差距問(wèn)題;突出對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的傾斜政策;兼顧?quán)l(xiāng)村振興中的多元目標(biāo);嚴(yán)格限定政府行為防止政府及其部門(mén)濫權(quán)損害農(nóng)民利益;做好與其他相關(guān)法律的銜接;盼望法律規(guī)定的相關(guān)措施更好體現(xiàn)可操作性。最終頒布的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法對(duì)上述群眾期待均有回應(yīng)，并作出相關(guān)規(guī)定。